Perppu Penuh Tipu

Agus Riewanto

Penulis mengajar di Program Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta
KORAN JAKARTA,  07 Oktober 2014

Belum lama ini, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) mengajukan dua peraturan pemerintah pengganti undang-undang (Perppu), yakni No 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Wali Kota (pilkada) dan No 2 Tahun 2014 tentang Perubahan UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Pemda).
 
Isinya menginginkan pilkada secara langsung, bukan lewat DPRD, dengan 10 perbaikan dan mencabut kewenangan DPRD memilih kepala daerah. Perppu ini sesungguhnya tidak secara tulus menolak pilkada lewat DPRD, tapi hanya upaya menaikkan citra SBY agar dianggap mewariskan demokrasi.
 
Maklum, Perppu dikeluarkan menjelang pertemuan antarkepala negara di Bali Democracy Forum (BDF) pada 10–11 Oktober 2014. Citra SBY perlu dipoles agar seolah-olah menginginkan pilkada langsung melalui penerbitan Perppu. SBY tidak ingin dicemooh forum internasional ini. Forum tersebut biasanya memang merupakan ajang memamerkan citra positif perkembangan demokrasi negara-negara.
 
Indonesia telah telanjur dikenal secara internasional sebagai negara terbesar ketiga setelah Amerika Serikat dan India yang berhasil mempraktikkan demokrasi melalui pemilu secara langsung dalam kurun 2004–2014 tanpa pertumpahan darah. Bahkan Larry Daimond (2010), dalam Indonesia’s Place in Global Democracy, menengarai bahwa partisipasi politik rakyat yang luas melalui pemilu langsung merupakan esensi keistimewaan praktik demokrasi damai pasca-Orde Baru. Citra inilah yang ingin dipertahankan SBY.
 
Padahal sejatinya, penerbitan kedua Perppu dari aspek hukum ketatanegaraan tak ada gunanya, sia-sia, dan hanya basa-basi. Sebab sejatinya SBY dan Partai Demokrat sejak awal mula tidak menghendaki pilkada langsung. Mereka menginginkan pilkada lewat DPRD.
 
Tulisan ini akan menjelaskan sejumlah fakta hukum ketatanegaraan yang memperlihatkan betapa sia-sianya terbitnya kedua Perppu ini.
 

Konstruksi

 
Dalam perspektif hukum ketatanegaraan, sesungguhnya penolakan eksekutif terhadap UU (hak veto) dalam situasi apa pun, baik keadaan normal maupun darurat, adalah sesuatu yang lumrah dalam praktik negara-negara yang menganut sistem pemerintahan presidensial. Hanya, biasanya hak veto dilakukan presiden setelah RUU disahkan menjadi UU, namun presiden tidak diikutsertakan dalam proses pembahasan. Pembahasan dan pengesahannya merupakan ranah lembaga legislatif.
 
Dalam konstitusi Amerika Serikat (AS), misalnya, yang merupakan rujukan sistem presidensial paling ideal, penolakan UU pada kongres disebut hak veto presiden (presidential veto). Hak veto dalam konstitusi AS dapat dilakukan presiden dalam situasi apa pun, tanpa pembatasan kegentingan yang memaksa. Kongres AS diberi otoritas untuk menolak kembali hak veto presiden (override) yang harus disetujui dua pertiga anggota kongres. Dalam sejarahnya, presiden AS selalu berhasil menolak UU menggunakan pranata hak veto ini.
 
Berbeda dengan sistem presidensial di Indonesia, menurut konstruksi dan pranata konstitusi (UUD 1945), tidak memberi hak veto kepada presiden seperti presiden AS untuk menolak RUU setelah disahkan menjadi UU. Pasal 22 Ayat (1) UUD 1945 yang memberi otoritas presiden menerbitkan perppu memberi batasan, dalam keadaan “hal ihwal kegentingan yang memaksa.” Ayat (2) perppu tersebut harus disetujui DPR. Ayat (3) jika tidak mendapat persetujuan DPR, maka Perppu harus dicabut.
 
Maka, dalam sejarah, perppu presiden hampir pasti ditolak DPR. Biasanya yang dijadikan argumentasi yuridis adalah rumusan pembatasan tadi. Ini berbeda dengan konstitusi AS yang membebaskan presiden dapat memveto UU dalam situasi apa pun, baik normal maupun genting. UUD 1945 tidak memberi penjelasan indikasi dan hal ihlwal kegentingan yang memaksa. Jadi, bergantung pada subjektivitas presiden dalam menafsirkan kata tersebut.
 
Begitu pula, DPR tidak akan objektif dan sama pandangannya dalam memaknai kegentingan yang memaksa. Akibatnya, ketika DPR membahas perppu, selalu terjadi kegaduhan terkait dengan maknanya. Ditambah dengan komplikasi multikepentingan politik DPR membuat sebuah perppu tidak disetujui.

Basa-basi

Itulah sebabnya dua perppu yang menolak berlakunya UU No 22/2014 dan UU No 23/2014 dipastikan gagal memaknai kegentingan yang memaksa. Sejauh ini, SBY memaknainya sebagai keadaan ketika publik mengecam dirinya untuk mempertahankan pilkada langsung. Pemaknaan ini terlalu sumir dan sederhana untuk disebut sebagai situasi genting. Maka, pasti kedua perppu tidak akan disetujui DPR.
Seandainya UUD 1945 memberi penjelasan kegentingan yang memaksa secara rigid atau setidaknya seperti konstitusi AS yang membebaskan presiden memveto UU dalam situasi apa pun, maka dipastikan perppu diterima DPR. Selain soal konstruksi UUD 1945 yang tidak baik, masih ditambah realitas politik DPR yang terdiri dari 560 kursi dalam 10 fraksi. Sebanyak 292 anggota tergabung dalam Kaolisi Merah Putih (KMP): Golkar, PAN, PKS, PPP, Gerindra dan Demokrat mendukung pilkada lewat DPRD. Sedangkan 268 anggota parpol Koalisi Indonesia Hebat (KIH): PDIP, PKB, Nasdem, dan Hanura memilih pilkada langsung. Mudah diduga, kalau terjadi voting terbuka antara KMP (292) menang.
Realitas ketatanegaraan lain yang makin menegaskan bahwa penerbitan tersebut hanya sia-sia adalah fakta pengesahan UU No 17/2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (MD3). Eksistensi MD3 menempatkan fakta anomali parpol pemenang pemilu tidak otomatis menduduki ketua DPR karena dipilih dari dan oleh anggota DPR. Juga pengesahan Tatib DPR tentang Pemilihan Ketua MPR/DPR berdasarkan paket perfraksi.
Dalam perjalanannya, Fraksi Demokrat (FPD) justru bergabung dengan KMP yang merupakan motor penggerak pilkada tak langsung. Bahkan FPD mendapat jatah Wakil Ketua DPR (Agus Hermanto/adik ipar SBY). Bagaimana mungkin FPD di DPR akan memperjuangkan perppu agar diterima karena pada saat bersamaan FPD bergabung dalam gerbong koalisi KMP yang menghendaki pilkada lewat DPRD. Ini adalah cermin betapa perppu dan sikap politik FPD penuh tipu muslihat, kepura-puraan, dan basa-basi belaka.
Lihatlah juga fakta Pasal 20 Ayat (2) dan (3) UUD 1945 yang menegaskan RUU dibahas bersama presiden dan DPR untuk mendapat persetujuan bersama. Jika RUU tidak mendapat persetujuan bersama, tidak dapat diajukan lagi, bahkan bisa batal demi hukum.
Jika saja pada tanggal 25–26 September 2014 saat pembahasan RUU Pilkada yang berlangsung gaduh itu, SBY melalui mendagri yang mewakilinya dalam sidang paripurna tidak menyetujui pengesahan RUU Pilkada lewat DPRD, maka berdasarkan Pasal 20 Ayat (1) dan (2) UUD 1945, RUU itu tidak dapat disahkan, malahan batal demi hukum.
Jadi, alih-alih SBY melakukannya, malah memerintahkan FPD walk out (WO) dari sidang paripurna. Dia membiarkan RUU menggelinding menjadi UU dengan cara voting. Lain cerita andai FPD dengan kursi mayoritas (128 kursi) tidak WO dan bergabung KIH pasti.
Fakta berikut, yang sulit dibantah bahwa perppu hanya pencitraan SBY adalah siasat politik memaksakan RUU dibahas di ujung akhir kerja DPR dan jabatan SBY. Pasti ini bertujuan mewariskan pekerjaan berat pemerintah Jokowi-JK. Keduanya dibiarkan menanggung risiko dan beban politik pilkada lewat DPRD.
Perppu akan dibahas DPR periode 2014–2019 di era pemerintahan Jokowi. DPR melalui KMP sengaja mendesain kegaduhan politik dalam membahas Perppu agar citra Jokowi turun drastis. Sebab kegaduhan akan mengganggu stabilitas politik dan ekonomi nasional: investasi, saham, dan pasar modal. ●